林权不动产统一登记的宁陕实践
一、背景意义
建立和实施不动产统一登记制度是党中央、国务院研究确定的一项重要改革事项，也是推进简政放权，提高政府治理效率和水平，更加便民利民的一项重要工作，开展不动产登记有利于保护不动产权利人的合法财产权，有利于保障不动产交易安全。林权类登记是落实不动产统一登记制度的必然要求。2016年国土资源部将全面实施不动产统一登记制度列入十三五重点工作任务，陕西省及时印发了《关于实施不动产统一登记制度的若干意见》，自2017年起，安康市就积极稳妥开展林权不动产登记试点，试点工作放在具有独特的、代表性的、森林资源优势明显的宁陕县。宁陕县通过开展试点研究、总结试点经验、研究制度成果，形成一套具有操作性强、拓展性好的“宁陕林权工作实践”，在全省和全市广泛运用与推广，助力贫困群众脱贫致富奔小康。
二、基本情况
宁陕地域广阔，资源丰富，生态优美，是西安南枕的绿色屏障，是镶嵌在秦岭上的一颗绿色宝石。人均拥有林地50亩，林地总面积33万公顷，森林覆盖高达90.2%，是“中国天然氧吧”，也是植物的王国，天然的生物基因库、天然的野生动物园。全县集体林地总面积306.2万亩,涉及1.7万户。县政府确定太山庙镇油房村、双建村为我县实施不动产统一登记林权登记试点村。以试点村油房村为例，太山庙镇油房村辖 3 个村民小组 155 户，涉及林地总面积约 2.3 万亩，林种主要为薪炭林、防护林。
三、主要做法
采取以《地籍调查规程》和《不动产权籍调查技术方案(试行）》等技术规范为基础，结合油房村的实际情况，满足林地确权换证工作出发，立足已有的工作基础，严格依据国家有关调查规程和标准。调查以地籍子区为单位，以宗地为调查基本单元，逐宗调查每一宗林地权属，查清调查区范围内每宗林地的位置、范围、面积、土地利用现状，填写每一宗地不动产权籍调查表。以地籍调查为基础，以宗地为依托，以满足不动产登记要求为出发点，充分利用林地“一张图”数据库、国土二调数据库已有的成果资料，通过控制测量、正射影像工作底图制作以及内、外业调查核实等系列步骤，完成林地权属调查及勘界测绘工作，测算宗地面积，绘制地籍图和宗地图，输出各类汇总数据，将最终成果录入宁陕县不动产权籍调查管理系统，建立林权不动产数据库。
四、取得成效
一是查清了每宗林地的权属、四至、实际面积和已发林权证记载面积的关系等情况。二是换发林权不动产权证书，换证率达到95%以上。三是将成果录入宁陕县不动产权籍调查管理系统和不动产登记数据管理系统，达到林地范围明确、权属清晰的目的。四是实现自然资源部门林权登记信息的统一管理，提升林权登记的社会化服务功能。五是保障群众权益，包括山水林田湖在内的国土资源，是资源、资产、资本的“三位一体”。森林资源通过明晰产权成为一种资产，将其盘活为资金、资本，成为助力脱贫攻坚新亮点。
五、存在问题
我国集体林权制度历经了土改、农业合作化、四固定、林业三定、集体林权制度改革五个阶段，特别是 2009 年集体林权制度改革后，“山定权、树定根、人定心”，基本实现了生态受保护、资源有增长、人民得实惠、行业得发展的改革目标。但由于集体林权利益主体多元化，区域社会经济发展水平、林情差异大的特点，加上集体林权制度改革任务繁重、技术力量严重不足和原有林权登记档案资料不完善等因素，制约了林权不动产登记的进程，归纳起来主要体现在六个方面：一是林权权利人的记载大多只登记户主，其它共有人没有登记，家庭成员自然增减未予明确，严重影响产权的连续登记。二是一宗林权宗地图包含了多宗林地或多个权利主体，因而图地不符，不能真实反映林权权利人的权利状况，更达不到不动产单元唯一的要求。三是权属界址描述不清，不能真实反映权利人的界址权属状况，无法达到界址清晰的要求，为林权纠纷的发生埋下了严重的隐患。四是部分权利人、界址、面积等登记信息错误，难以准确、真实反映权利人的林权状况，导致真实面积和原林权证上的记载面积不一致。五是由于林权的特殊性，部分宗地信息往往处在动态变化中，更新速度慢。因森林类别划分，林种、树种以及林地征、占、用等宗地信息常常发生变化，而原登记簿记载的信息仍然是原林改时期登记发证时的情况，林权权利人申请连续登记时宗地信息已发生了改变，完全依原林权登记簿登记就会难以真实反映宗地信息，甚至出现登记错误。六是“同一宗林地”，林业部门则可能认定为林地、农业农村部门认定为土地承包地，自然资源部门认定为耕地或者其他用地等，如此一来，行业认定标准不同，导致该宗地重复发证、重复累计叠加面积，与耕地、林地等实际总量或保有量不符。
六、思考与建议
（一）加强顶层设计。强化不动产统一登记配套措施。林权不动产登记是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。不动产统一登记的四梁八柱性基础已经建立起来、制度体系也亦成型，但是林权类登记的配套措施还不足。应该从国家层面，继续加强顶层设计，尽快完善相关法律法规的立、改、废和修订，继续加强《不动产统一登记暂行条例》与林权类登记法律法规以及自然资源确权调查的有效衔接，出台涵盖房产、土地、林业、水利、农业等登记业务的自然资源调查技术规程，施行一套规程管全程。
（二）统一调查基础。林权不动产登记面对的是广大农民群体，涉及面大、范围广，必须统一基础。在自然资源调查技术规程未出台前，应以地籍调查作为不动产权籍调查的基础，坚持已有地籍调查成果作为调查衔接的主要依据。坚持多规程并行，继续沿用现行的各类不动产权籍调查标准，协调一致，避免现行调查标准、认定上的技术差异。
（三）细化权利类型。不动产登记时，申请人提交经林业部门审核确认的《集体林地承包合同》或《集体林权流转合同》办理登记适用于“土地包经营权及森林林木所有权”的权利类型进行登记，并在附记中记载合同约定的具体权利类型以及“该权利人还拥有森林林木使用权”。但《暂行条例》及《实施细则》对以承包之外方式依法使用集体所有林地没有明确。
